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A Intervenção Federal de 2018: antecedentes e arcabouço jurídico

Publicado: Segunda, 10 de Agosto de 2020, 14h57 | Última atualização em Quinta, 08 de Outubro de 2020, 17h57 | Acessos: 188

Mariana Montez Carpes, Carlos Frederico de Souza Coelho e Guilherme Moreira Dias

Em 16 de fevereiro de 2018, pela primeira vez na história do país, uma intervenção federal foi decretada para o estado do Rio de Janeiro. O decreto de nº 9.288 estabelece que toda a segurança pública do estado passa a ser gerida por um interventor, o general Braga Neto, também Comandante Militar do Leste. Ainda segundo o decreto, o general interventor ganha o status de governador, tendo plenos poderes para reestruturar toda a área de segurança pública do Rio, e respondendo diretamente ao governo federal. Assim, em caráter extraordinário, o estado passa a ter dois governadores, Luiz Fernando Pezão que permanece responsável por todas as áreas exceto aquela da segurança pública, e o general Braga Neto, responsável exclusivamente por esta área.

Até o presente a intervenção federal tem como prazo final o dia 31 de dezembro de 2018, ou seja, o último dia da administração Pezão no estado e Temer no país. Espera-se, portanto, que o novo governador eleito pelo Rio e o novo presidente da República a iniciarem seus mandatos em 1º de janeiro de 2019, encontrem a segurança pública do Rio em condições diferentes da atual; em rota de recuperação. Por ser a primeira de seu tipo, e considerando o caráter abrupto de sua decretação, a intervenção federal ainda apresenta inúmeros desafios quanto ao seu planejamento e à sua execução. Isso porque, 30 dias após seu início, um dos pilares da intervenção ainda não foi definido, a saber, o orçamento que será destinado quer para o pagamento das dívidas existentes no estado, quer para a viabilização e sustentabilidade da intervenção até dezembro. 

Apesar de ter sido esta a primeira vez que uma intervenção federal foi decretada, não foi, todavia, a primeira vez em que as Forças Armadas atuaram na segurança pública, principalmente no Rio de Janeiro, mas também em outros estados da Federação. Em que pese a ampla cobertura da mídia, o episódio ainda suscita questionamentos quanto aos seus antecedentes e amparo jurídico. Longe de pretender esgotar o tema, busca-se aqui tão somente demonstrar que a participação das Forças Armadas na segurança pública não só não é um fenômeno novo, como está previsto nas Constituições Federais desde o Império.

O Artigo 148, Capítulo VIII, da Constituição Federal (CF) de 1824, considera ser de competência do Poder Executivo privativamente “empregar a Força Armada de Mar e Terra, como bem lhe parecer conveniente à segurança e defesa do Império”. A CF de 1891 mantém tal previsão em seu artigo 14 ao observar que “as forças de terra e mar são instituições nacionais permanentes, destinadas à defesa da Pátria no exterior e à manutenção das leis no interior”. As CFs subsequentes seguem a mesma lógica, todas elas observando ser também de atribuição das Forças Armadas a garantia dos Poderes Constitucionais, e da lei e da ordem nacionais. Tal menção é encontrada da CF de 1934, em seu artigo 162, na CF de 1946, em seu artigo 177 e na CF de 1967, artigo 92, excetuando-se apenas a CF de 1937 que nada diz sobre a atuação das Forças Armadas em território nacional.

Como as anteriores, a CF 1988 em seu artigo 142 observa que as Forças Armadas destinam-se “à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, à garantia da lei e da ordem”. Ainda convém destacar que em seu artigo 34 a CF de 1988 prevê as ocasiões para a interferência da União nos estados. Delas, cabe destacar os incisos I e III que versam sobre a manutenção da integridade nacional, e a resposta a grave comprometimento da ordem pública respectivamente.

Em consonância com o previsto na CF de 1988, a Estratégia Nacional de Defesa (END), documento de alto nível da Defesa Nacional, prevê dentre suas Hipóteses de Emprego (HE), a participação das “Forças Armadas em operações internas para a Garantia da Lei e da Ordem, nos termos da Constituição Federal e em atendimento às requisições da Justiça Eleitoral”. Sobre esta última hipótese, o artigo 23, inciso XIV, do Código Eleitoral reserva ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE) a competência privativa de “requisitar a força federal necessária ao cumprimento da lei, de suas próprias decisões ou das decisões dos Tribunais Regionais que o solicitarem, e para garantir a votação e apuração”.

Além das previsões constitucionais e do Código Eleitoral constituem ainda o amparo jurídico para o emprego das Forças Armadas como forças auxiliares na segurança pública a Lei Complementar nº 97, de 09/JUN/99 e o Decreto nº 3.897, de 24/AGO/01.

Particularmente, o artigo 15 da Lei Complementar nº 97, de 09/JUN/99, trata da organização, do preparo e do emprego das Forças Armadas. Dela consta que a decisão de empregar as Forças Armadas em operações de garantia da lei e da ordem (GLO) é de competência da presidência da República, podendo ser feita também a pedido manifestado pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal (STF), do Senado Federal ou da Câmara dos Deputados. Ainda, no § 3º do inciso III, tem-se que a atuação das FFAA em GLO ocorrerá somente depois se esgotados os instrumentos previstos no art. 144 da CF de 1988, que versa sobre as competências dos órgãos de segurança pública (as polícias militar, civil, federal e rodoviária e corpos de bombeiro). O esgotamento de tais órgãos se dá quando estes forem formalmente reconhecidos pelo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como: indisponíveis; inexistentes; ou insuficientes.

Importante o destaque feito pelos § 4º e 5º do inciso III de que o emprego das FFAA na GLO é de caráter esporádico, em área previamente estabelecida e por tempo limitado às ações necessárias para assegurar o resultado das operações. Cabe à autoridade competente transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública para a autoridade encarregada das operações.

Já o art. 3° do Decreto nº 3.897, de 24/AGO/01, observa que cabe às FFAA, em ações de GLO, desenvolver as ações de polícia ostensiva, de natureza preventiva ou repressiva, que se incluem na competência constitucional e legal das Polícias Militares. Para além disso, o emprego das FFAA é também considerado nas seguintes hipóteses, como consta do art 5° do mesmo Decreto: realização de pleitos eleitorais; e presunção de possível perturbação da ordem, particularmente os eventos oficiais ou públicos que contam com a participação de Chefe de Estado ou de Governo estrangeiro. Esta última hipótese permite ao presidente da República determinar uma operação de GLO sem que tenha havido o esgotamento dos instrumentos previstos no art. 144 da CF.

Quanto aos antecedentes, o uso das FFAA em GLO também remonta ao Império. Todavia, convém para este debate destacar seus empregos mais recentes. Neste sentido, nota-se que a partir da década de 1990 houve um aumento significativo no número de vezes em que as FFAA atuaram em GLO. Como marco inicial, tem-se a ECO-92, seguida pela Operação Rio em 1994, a Operação Guanabara realizada em 2003 e 2008, a Operação Abafa em 2006, a Operação Cimento Social em 2008, Operação Arcanjo realizada de 2010 a 2012, a Operação São Francisco em 2014 e 2015, além da atuação verificada nos Grandes Eventos ocorridos no Brasil entre 2013 e 2016 (Jornada da Juventude, Copa das Confederações, Copa do Mundo e Olimpíadas), das operações para garantia de pleitos eleitorais e as operações por ocasião de greves das Polícias Militares. Entretanto, como observado acima, o que se verifica é, apenas, o aumento de uma prática que permeia a vida pública nacional há quase dois séculos.

Neste momento, é válido retornar ao decreto n° 9.288, que estabelece a Intervenção Federal, buscando as suas especificidades. Ainda que se trate da primeira intervenção federal decretada, na prática, trata-se de um aprofundamento e ampliação do escopo das operações de GLO - dentro dos marcos jurídicos e experiências existentes - e não de uma quebra de paradigma. O aprofundamento é marcado principalmente pela existência de um interventor e, por conseguinte, de um gabinete de intervenção, com plenos poderes de chefe de governo. Ficam subordinados a ele os comandos das polícias civil e militar, tendo o interventor à sua disposição também os efetivos das FFAA. Quanto à ampliação do escopo, diferentemente de uma GLO que se restringe aos campos operacional e tático, a Intervenção Federal alcança também os campos político e estratégico.

Assim, o foco não está mais no auxílio às ações das polícias militar e civil, mas na reestruturação da área de segurança pública do estado. Isso implica, por exemplo, a nomeação de um novo secretário de segurança para o Rio de Janeiro, o general Richard Fernandez Nunes, comandante egresso da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército (ECEME), e nomeação de novos comandantes para as polícias. Ainda, a Intervenção abarca estudos diagnósticos sobre o déficit orçamentário do estado na área de segurança pública, bem como sobre a precariedade da cadeia logística, equipamentos e déficit de contingente nas polícias. Finalmente, e observando o limite de tempo até o fim da Intervenção, a estratégia definida para a Intervenção gira em torno de duas frentes de ação: uma emergencial e outra estrutural. A primeira objetiva a redução dos índices de criminalidade - a partir do aumento do policiamento ostensivo - e o aumento da percepção de segurança. A segunda frente visa à recuperação da capacidade operativa dos órgãos de segurança pública e o fortalecimento dos mesmos como instituições do estado. Finalmente, a Intervenção Federal orienta-se pelo princípio da ação integrada, coordenando órgãos civis e militares de modo a criar condições para que o estado - pelo menos na área de segurança pública - consiga se recuperar.

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