Entre a interdependência global e a reconfiguração estratégica: rumos para a Base Industrial de Defesa Brasileira em tempos de incerteza

Guilherme R. Garcia Marques
Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Ciências Militares
da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército. 
Professor da Fundação Getúlio Vargas.

Introdução

O mundo entrou definitivamente em uma fase em que a geopolítica voltou a exercer papel preponderante nos rumos da economia global. Um mundo no qual governos e empresas reavaliam decisões tomadas com base em critérios de custo e eficiência e passam a incorporar, com o mesmo parâmetro de importância, elementos de resiliência e segurança econômica.

Feito esse diagnóstico, é necessário reconhecer que, o que estamos presenciando, não é um desmantelamento do comércio internacional, mas uma reconfiguração estratégica das cadeias globais de valor.

Se, por um lado, essa reconfiguração adquire contornos absolutamente sensíveis para o setor de defesa e segurança, por outro, cabe reconhecer que esse setor não se encontra apartado do restante da economia. Nesse sentido, o processo de reconfiguração estratégica em curso se articula com uma dinâmica global prévia e de difícil reversão, caracterizada pela crescente integração e interdependência produtiva e tecnológica, baseada na lógica de que a autossuficiência completa não só é cara e improdutiva, mas, frequentemente, impraticável.

Reconhecendo que a evolução dessa interdependência global – sobretudo a partir do pós-Guerra Fria – e a atual reconfiguração estratégica em curso são forças confluentes, que desembocam em um cenário de complexos desafios, mas também de raras oportunidades, o presente artigo propõe um conjunto de diretrizes para ajudar o Brasil a se orientar nessa nova conjuntura, assumindo como foco prioritário o desenvolvimento de sua Base Industrial de Defesa.

Da consolidação da interdependência global no setor de defesa

As transformações geopolíticas e econômicas associadas ao fim da Guerra Fria representaram um profundo choque sobre as Bases Industriais de Defesa, com a dissipação da percepção mais iminente de ameaças, redefinindo simultaneamente o ambiente estratégico, as capacidades nacionais de investimento e a própria organização produtiva do setor (NEUMAN, 2006).

Diante do flagrante declínio observado nos orçamentos militares – com recuo médio global de 3,6% ao ano entre 1990 e 1998 – e nos níveis de comércio internacional de armas, todo o fluxo de investimentos e encomendas que sustentava um próspero ciclo de desenvolvimento, produção e difusão tecnológica em torno do complexo industrial-científico-militar foi desestabilizado. A consequência foi um amplo processo de reestruturação empresarial que repercutiu diretamente sobre os níveis de concentração econômica desse setor em escala global (SILVA FILHO; MORAES, 2012).

Assim, das 100 maiores empresas americanas de defesa atuantes em 1990, 24 abandonaram o mercado até 1998 (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005), com o número de integradores de aeronaves de caças e de bombardeio caindo de sete para dois, o de fabricantes de mísseis caindo de quatorze para quatro e o de fabricantes de veículos de lançamento espacial caindo de seis para dois, enquanto apenas um desenvolvedor especializado de mísseis ar-ar permaneceu ativo. Consolidação semelhante aconteceu também em países da Europa.

A este cenário, somam-se os impactos do acelerado progresso tecnológico observado na indústria civil, abrindo caminho para o que Dagnino (2008, p. 52) denominou como uma “nova configuração de interfaces tecnológico-produtiva e militar-civil”. As Bases Industriais de Defesa passavam a transitar, portanto, de um arranjo relativamente fechado – sustentado por compras nacionais previsíveis e por uma base tecnológica predominantemente militar – para um sistema mais flexível, integrado e dinâmico, “com as atividades de P&D militar beneficiando-se diretamente da adaptação e incorporação de tecnologias civis, em vista de sua expressiva capacidade de inovação, reduzido ciclo de produtos e maior acessibilidade” (MARQUES, 2024, p. 88).

Dentre os principais precursores dessa nova configuração produtiva, destaca-se Jacques Gansler, subsecretário de Defesa para Aquisição, Tecnologia e Logística dos Estados Unidos de 1997 a 2001. Engenheiro com sólida carreira acadêmica na área de políticas públicas de defesa, Gansler denunciava as dificuldades por parte da Base Industrial de Defesa americana em alcançar um “comportamento economicamente eficiente e estrategicamente responsivo” (GANSLER, 1978, p. 4) – crítica que encontra respaldo na expressão “arsenal barroco”, cunhada por Kaldor (1982) para se referir aos complexos processos de desenvolvimento de sistemas de armas que, na tentativa de justificar custos crescentes, apresentavam funcionalidades e características pouco efetivas ou até mesmo contraproducentes.

Gansler (1995) advoga, então, a necessidade de a Base Industrial de Defesa americana converter-se em uma operação civil-militar integrada e próspera. Para isso, tornava-se necessário ao governo: i) flexibilizar seu processo de aquisição, reduzindo barreiras regulatórias e especificações técnicas que afastavam fornecedores civis e tecnologias comerciais equivalentes ou superiores; e ii) alterar propostas de contratos baseados em custo pelos orientados por preço, incentivando ganhos de eficiência e maior competição. Com isso, haveria melhores incentivos para as empresas desenvolverem, fabricarem e incorporarem tecnologias duais, gerando fontes de receita para si, ganhos de economia para o governo e oportunidades de acesso a tecnologias de ponta pelas Forças Armadas.

Outro traço dessa reestruturação produtiva se deu a partir da consolidação de uma política de capacidade habilitada em rede, visando transformar “seletiva e incrementalmente as capacidades de seus militares nas áreas com maior probabilidade de melhorar sua eficácia [...] em um contexto de guerra de coalizão” (NEUMAN, 2006, p. 438, tradução nossa). Com isso, uma “comunidade de segurança internacional mais colaborativa parecia finalmente estar surgindo para responder ao que eram, em grande parte, surtos de guerra regionais” (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005, p. 2, tradução nossa), favorecendo o estabelecimento de acordos de cooperação em torno de alianças estratégicas como forma de mitigar riscos inerentes aos complexos programas de desenvolvimento e aquisições militares. Consequentemente, medidas de relaxamento das barreiras de entrada ao investimento estrangeiro e a promoção de redes transnacionais de relações intrafirmas, baseadas em parcerias de coprodução, desenvolvimento e subcontratação, passaram a ganhar cada vez mais força, resultando em uma maior fragmentação produtiva dentro da lógica de cadeias globais de valor (MARQUES, 2024).

A própria Base Industrial de Defesa americana não escapou desse fenômeno, tornando-se “cada vez mais dependente de fontes internacionais para seu desenvolvimento, produção e provisão” (GANSLER; LUCYSHYN; RIGILANO 2013, p. ix, tradução nossa), em benefício dos ganhos de: i) economia de escala, eficiência e capacidade produtiva, pela via da redução de custos fixos na aquisição de insumos, tecnologias e serviços com melhor custo-benefício; e ii) interoperabilidade, uma vez que a conformação de operações militares associadas às coalizões internacionais levava os países aliados a projetarem seus sistemas de armas para a atuação conjunta, mirando ganhos complementares de vantagem estratégica. Assim,

“[...] a autarquia autossuficiente – ou seja, a não dependência de fontes externas – pode parecer uma política desejável; no entanto, dado o ambiente atual – isto é, as realidades orçamentárias domésticas e o ritmo da inovação tecnológica estrangeira – as políticas protecionistas não são apenas inacessíveis, mas levariam rapidamente a uma redução na superioridade militar dos Estados Unidos. Na verdade, hoje, todo sistema de armas dos Estados Unidos contém peças estrangeiras – porque são melhores, não porque são mais baratas [..]”

                Para que o Departamento de Defesa americano molde e tome vantagem das tecnologias do amanhã, ele deve abraçar a globalização da indústria, confiando nas melhores tecnologias disponíveis, permitindo o acesso estrangeiro a certas tecnologias americanas e construindo parcerias dentro da comunidade global de C&T. [...] Negar sua realidade, ou insistir que os Estados Unidos poderiam facilmente adotar uma política protecionista é contraproducente, especialmente à luz dos desafios de segurança, orçamentários e outros emergentes (GANSLER; LUCYSHYN; RIGILANO, 2013, p. vii-x, tradução nossa)

Uma iniciativa que ilustra esse esforço de colaboração produtiva é o programa de desenvolvimento do caça F-35, que se converteu em um importante pilar tecnológico, operacional e político da OTAN. Por meio de uma rede de suprimentos integrada e centros de manutenção globais, o programa, liderado pelos Estados Unidos, agrega esforços de países como Reino Unido, Itália, Holanda, Canadá, Dinamarca, Noruega e Austrália, com suas respectivas empresas concorrendo aos trabalhos de fabricação, pesquisa e logística com base em critérios de especialização técnica e ‘melhor valor’ (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005).

Outros exemplos – mais restritos quanto ao número de parceiros envolvidos – incluem, ainda, o consórcio firmado entre França, Alemanha e Espanha, voltado para o desenvolvimento de um ecossistema tecnológico integrado que inclui um caça de sexta geração, drones e nuvem de combate até 2040, e o programa firmado entre Reino Unido, Japão e Itália objetivando o desenvolvimento de um caça de sexta geração até 2035.

E, embora não se configurem formalmente como parcerias, o fato de sistemas de armas russos utilizados na Ucrânia terem se mostrado altamente dependentes de semicondutores e circuitos integrados produzidos majoritariamente nos Estados Unidos, na Europa, no Japão e em Taiwan (RUSI, 2022) – muitos dos quais sujeitos a rigorosos controles de exportação, o que indica uma relativa margem de manobra por parte da Rússia em evadir restrições internacionais, bem como a própria dependência dos Estados Unidos em relação ao fornecimento estrangeiro de minerais críticos, denominados “terras-raras”, evidencia como as cadeias globais de valor se converteram em um condicionante estrutural de difícil reversão para o acesso a insumos fundamentais à ciência e à economia do século XXI.

Da reconfiguração estratégica em tempos de incerteza: rumos para a Base Industrial de Defesa brasileira

Se a interdependência produtiva no setor de defesa se consolidou como uma resposta racional à conjuntura do pós-Guerra Fria, o atual cenário de instabilidade geopolítica – caracterizado pelo enfraquecimento de estruturas multilaterais, pela intensificação de disputas hegemônicas e pela elevada concentração geográfica de insumos críticos – impõe às nações a necessidade de recalibrar, com urgência, suas inserções produtivas e tecnológicas.

Neste novo ambiente de “neoliberalismo militarizado” (WIJAYA; JAYASURIYA, 2024), a lógica da eficiência cede lugar aos critérios complementares de segurança, resiliência logística e governança de dependências críticas. Não se trata, por certo, de uma subversão das cadeias globais de valor, mas de sua reconfiguração sistêmica diante de novas restrições político-estratégicas.

Do ponto de vista do Brasil, e em especial de sua Base Industrial de Defesa, esse ambiente de instabilidade redefine simultaneamente os seus desafios de vulnerabilidade externa e suas oportunidades de reposicionamento competitivo, demandando uma estratégia lúcida e pragmática que ajude o país a se orientar nesta nova conjuntura.

Assim, sugerem-se como diretrizes para ajudar a consubstanciar esta estratégia:

- Aprofundar estrategicamente sua inserção junto às cadeias globais de valor: esta integração desponta como vetor fundamental para os ganhos de produtividade e competitividade internacional de nossa indústria aeronáutica, em sua vertente civil e militar, atingindo níveis de importação de bens intermediários e serviços equivalentes a 60% do total de exportações realizadas pelo setor (OECD, 2022) – convergindo, assim, com robustas evidências identificadas na literatura de comércio internacional acerca dos efeitos indutores proporcionados pelo maior acesso a bens, serviços e tecnologias de melhor qualidade (KRUGMAN, 1995; FERREIRA; ROSSI, 2003; LISBOA; MENEZES; SCHOR, 2010)[1]. Para uma análise econométrica focada nos impactos positivos de uma maior integração junto às cadeias globais de valor sobre as exportações brasileiras de sistemas de armas, ver Marques (2023; 2024);

§ Reconhecer que o fornecimento local não garante segurança: segundo Hall, Markowski e Wylie (2010, p. 164-166, tradução nossa), produtores locais podem encontrar severas dificuldades em ofertar “produtos de última geração com os quais possuem pouca experiência anterior e que são produzidos apenas em pequenas quantidades”. Paralelamente, em contextos de escalada de conflitos, capacidades industriais locais tornam-se “tão (se não mais) expostas aos danos da batalha quanto as capacidades militares da nação”, de maneira que “não há razão óbvia para supor que as importações são inerentemente menos confiáveis do que a produção local”.

- Administrar riscos: em 2021, a Austrália estruturou um Escritório de Resiliência de Cadeias de Valor, visando “monitorar as vulnerabilidades e coordenar as respostas do governo para garantir acesso aos bens essenciais”, e uma Comissão de Produtividade, responsável por “examinar a natureza e a fonte dos riscos para o funcionamento efetivo da economia e o bem-estar [...] associados às interrupções nas cadeias de suprimentos globais” (VEIGA; RIOS, 2022, p. 59-61). Esse monitoramento e avaliação se tornam imprescindíveis para o gerenciamento eficiente de riscos, permitindo apoiar “aqueles que possuem incentivos diretos para mitigá-los, ou seja, geralmente as próprias empresas” (VEIGA; RIOS, 2022, p. 62). Urge ao Brasil avançar no desenvolvimento de capacidades estatais e institucionais congêneres.

- Dar importância aos acordos comerciais: o Brasil detém ativos que o posicionam de forma privilegiada em negociações comerciais, como a sua expressiva capacidade de produção de alimentos, a geração de energia limpa e as grandes reservas de terras-raras. Cabe utilizá-los estrategicamente para costurar acordos que aprofundem sua participação nas cadeias globais de valor, sobretudo em setores nos quais o país possui competências consolidadas e vantagens competitivas. Paralelamente, cabe ressaltar que acordos comerciais ganham relevância não somente pelos seus tradicionais benefícios de liberalização tarifária, mas principalmente por seus mecanismos institucionais de cooperação técnica e harmonização regulatória. Isso proporciona ganhos de transparência, segurança jurídica e previsibilidade – o que, por sua vez, fortalece a atratividade de investimentos estrangeiros diretos e a formação de joint ventures, especialmente nos setores onde a cooperação entre empresas locais e estrangeiras reduz riscos, custos e barreiras de entrada;

- Aproveitar a Europa como janela de oportunidade: impulsionada pela necessidade de mitigar dependências sensíveis, a União Europeia lançou, em 2025, um plano de € 800 bilhões para reestruturar suas capacidades militares até 2030. Também em 2025, o gasto militar europeu totalizou € 392 bilhões – um crescimento real de 63% desde 2020 e que permitiu que todos os membros da OTAN cumprissem a meta mínima de investimento de 2% do PIB em defesa (EDA, 2025). Esse contexto traz valiosas oportunidades de mercado para a Base Industrial de Defesa brasileira, que dispõe de produtos e competências reconhecidos internacionalmente – com destaque para a aeronave de transporte multimissão KC-390, já encomendada por países como Portugal, Áustria, Hungria, Holanda, República Tcheca e Suécia e o A-29 Super Tucano, que desponta como uma solução eficaz e de baixo custo frente ao uso massivo de drones em conflitos modernos. De modo a melhor aproveitar o potencial dessas oportunidades, o Brasil deve seguir encarando o Tratado de Livre Comércio entre Mercosul e União Europeia como prioridade.

- Promover capacidades tecnológicas por meio da competição: o Brasil deve migrar de uma economia baseada em imitação e adaptação de tecnologias importadas para uma baseada em inovação e capacidades de design próprio. Essa mudança exige que as políticas de inovação deixem de focar em subsídios e passem a fomentar demanda real por inovação. A experiência demonstra que a proteção sem contrapartidas de desempenho blinda produtores locais da concorrência externa, desestimulando o P&D empresarial. O sucesso do setor aeronáutico evidencia que a exposição ao mercado global e a coordenação de parcerias internacionais induzem o acúmulo de capacidades essenciais à competitividade. Nesse sentido, instrumentos de fomento devem estar condicionados não à mera proteção setorial, mas ao alcance de metas de competitividade e integração efetiva em novas fronteiras tecnológicas, atestadas por rigorosos mecanismos de monitoramento e avaliação de resultados (QUEIROZ; VONORTAS; CANUTO, 2025).

- Reformar as estruturas e o ambiente de negócios: o Brasil precisa avançar imediatamente em reformas estruturais que lhe permitam reequilibrar as contas públicas; reduzir incertezas macroeconômicas; promover maior segurança jurídica; fortalecer seu arcabouço institucional; modernizar seu ambiente de negócios; e desenvolver competências críticas à economia do século XXI. Trata-se de uma agenda tão abrangente quanto complexa, mas que se configura como condição sine qua non para o país atrair e mobilizar investimentos e para as empresas brasileiras ampliarem a sua produtividade e competitividade.

- Considerar o peso da geopolítica: em junho de 2025, foi anunciado que a Embraer perdeu a oportunidade de firmar contratos bilionários tanto no setor civil quanto no militar com a Polônia, sendo preterida, na ocasião, pela Airbus. Em comunicado feito após a decisão, a direção da Embraer mencionou que se vivia em um momento excepcional, em que a geopolítica desempenhava um papel importante (KAMMEL; PHILIP, 2025), eclipsando até mesmo critérios como superioridade técnica e economia de custos. Sob a perspectiva da Embraer, a aproximação diplomática entre o Brasil e a Rússia, naquele contexto, teria pesado e influenciado de forma direta a decisão polonesa, comprometendo a sua estratégia de expansão comercial no Leste Europeu. Nesse sentido, é importante que a política externa seja compreendida e calibrada como um vetor de fomento econômico da mais absoluta importância, de modo a não comprometer a imagem do país como um parceiro confiável e previsível.

Por fim, a conjuntura atual, marcada pela reconfiguração estratégica das cadeias globais de valor, impõe ao Brasil desafios relevantes, mas também abre uma janela única de oportunidades a serem exploradas. Aproveitá-la dependerá de o país saber combinar pragmatismo com critérios de eficiência e segurança, sem perder de vista a necessidade de aprofundar sua integração junto às cadeias globais de valor, em benefício do desenvolvimento de sua Base Industrial de Defesa. Espera-se que as diretrizes aqui apontadas possam contribuir para esse esforço.

Referências bibliográficas

DAGNINO, R. A revitalização da indústria de defesa brasileira: uma contribuição ao processo decisório. Carta Internacional, v. 3, n. 2, p. 45-57, 2008.

EUROPEAN DEFENCE AGENCY. Defence Data 2024-2025. Bruxelas: EDA, 2025.

FERREIRA, P. C.; ROSSI, J. L. New evidence from Brazil on trade liberalization and productivity growth. International Economic Review, v. 44, n. 4, p. 1383-1405, 2003.

GANSLER, J. S. The diminishing economic and strategic viability of the U.S. defense industrial base. Washington, D.C.: American University, 1978.

GANSLER, J. S. Defense conversion: Transforming the arsenal of democracy. Cambridge, MA: MIT Press, 1995.

GANSLER, J. S.; LUCYSHYN, W.; RIGILANO, J. The Impact of Globalization on the U.S. Defense Industrial Base. Washington, D.C.: University of Maryland, School of Public Policy, Center for Public Policy and Private Enterprise, 2013.

HALL, P.; MARKOWSKI, S.; WYLIE, R. Government policy: defence procurement and defence industry. In: MARKOWSKI, S.; HALL, P.; WYLIE, R. (ed.). Defence Procurement and Industry Policy: A small country perspective. London: Routledge, 2010.

KALDOR, M. The Baroque Arsenal. Londres: Deutsch, 1982.

KAMMEL, B.; PHILIP, S. Embraer perde contrato bilionário para Airbus: ‘geopolítica tem papel importante’. Bloomberg Línea, 16 jun. 2025. Disponível em: https://www.bloomberglinea.com.br/negocios/embraer-perde-contrato-para-a-airbus-geopolitica-desempenha-um-papel-importante/. Acesso em: 29 jan. 2026.

KRUGMAN, P. Development, Geography, and Economic Theory. Cambridge, MA: MIT Press, 1995.

LISBOA, M. B.; MENEZES FILHO, N. A.; SCHOR, A. The effects of trade liberalization on productivity growth in Brazil: competition or technology?. Revista Brasileira de Economia, v. 64, n. 3, p. 277-289, 2010.

MARQUES, G. R. G. Cadeias Globais de Valor e Base Industrial de Defesa: Evidências para uma agenda de produtividade e competitividade. Revista da Escola de Guerra Naval, v. 28, n. 2, p. 436-463, 2023.

MARQUES, G. R. G. Desenvolvimento da Base Industrial de Defesa brasileira pela ótica das Cadeias Globais de Valor: insumos para uma agenda de produtividade e competitividade. 2024. 237 f. Tese (Doutorado em Ciências Militares) – Instituto Meira Mattos, Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Rio de Janeiro, 2024.

NEUMAN, S. G. Defense Industries and Global Dependency. Orbis, v. 50, n. 3, p. 429-451, 2006.

ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Trade in value added: Brazil. Paris: OECD, 2022.

PRICEWATERHOUSECOOPERS. The Defence Industry in the 21st Century. London: PriceWaterhouseCoopers, 2005.

QUEIROZ, S.; VONORTAS, N.; CANUTO, O. Global changes and effectiveness of innovation policy in Brazil. The Journal of Technology Transfer, v. 38, n. 5, p. 1-20, 2025.

SILVA FILHO, E. B.; MORAES, R. F. Defesa Nacional para o século XXI: Política internacional, estratégia e tecnologia militar. Brasília: Ipea, 2012.

VEIGA, P. M.; RIOS, S. P. Integrar para crescer: Uma proposta de liberalização comercial. Rio de Janeiro: CINDES, 2022.

WIJAYA, T.; JAYASURIYA, K. Militarised neoliberalism and the reconstruction of the global political economy. New Political Economy, v. 29, n. 4, p. 546-559, 2024.

Rio de Janeiro - RJ, 01 de julho de 2026.

Como citar este documento:

ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO (ECEME). OBSERVATÓRIO MILITAR DA PRAIA VERMELHA (OMPV). Entre a interdependência global e a reconfiguração estratégica: rumos para a Base Industrial de Defesa Brasileira em tempos de incerteza.  Rio de Janeiro, 2026. Disponível em: http://ompv.eceme.eb.mil.br/areas-tematicas/ct-i-para-defesa-desenvolvimento-e-seguranca-nacional/artigos/entre-a-interdependencia-global-e-a-reconfiguracao-estrategica-rumos-para-a-base-industrial-de-defesa-brasileira-em-tempos-de-incerteza.