Daniel Corrêa de Freitas
Major do Exército Brasileiro.
Atualmente é aluno do curso de Altos Estudos Militares e
doutorando no Programa de Pós-Graduação em Ciência
Militares do Instituto Meira Matos, ambos da ECEME.
Guilherme Aun de Barros Brasil de Paula
Major do Exército Brasileiro.
Atualmente é aluno do curso de Altos Estudos Militares e
doutorando no Programa de Pós-Graduação em Ciência
Militares do Instituto Meira Matos, ambos da ECEME.
Carlos Roberto Rondon Pereira Saigali
Major do Exército Brasileiro.
Atualmente é aluno do curso de Altos Estudos Militares e
doutorando no Programa de Pós-Graduação em Ciência
Militares do Instituto Meira Matos, ambos da ECEME.
1. INTRODUÇÃO
As migrações transnacionais têm se tornado cada vez mais relevantes, ocupando um espaço significativo na pauta de países e organizações. Essa dinâmica passou a ser um traço marcante da sociedade internacional contemporânea. Embora as migrações intrarregionais sejam uma constante ao longo da história, esse fenômeno ultrapassa as fronteiras regionais, transformando-se em um processo complexo com dimensão global (Del Miño; Olmedo, 2023).
As origens dos movimentos migratórios são diversas e multifacetadas, englobando conflitos armados, instabilidades políticas, questões socioeconômicas e impactos das mudanças climáticas. A interação desses fatores cria um cenário no qual a migração se torna uma realidade inevitável para muitas comunidades, tensionando as fronteiras dos países e colocando à prova a capacidade de resposta dos Estados-nação (Saigali; Freitas, 2024).
O Manual de Campanha do Exército Brasileiro EB70-MC-10.248 — Operações Interagências, publicado em 2020, apresenta definições detalhadas sobre agências e operações interagências. As agências são descritas como organizações, instituições e entidades de natureza variada — governamentais ou não, civis ou militares, públicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras — que, fundamentadas em instrumentos legais e normativos, possuem competências específicas, exercem influência, têm interesse ou atuam na prevenção de ameaças, no gerenciamento de crises ou na solução de conflitos (Brasil, 2020).
As operações interagências, por sua vez, são caracterizadas como a interação das Forças Armadas com outras agências, visando conciliar interesses e coordenar esforços para alcançar objetivos convergentes que atendam ao bem comum, evitando duplicidade de ações, desperdício de recursos e soluções divergentes, com foco na eficiência, eficácia, efetividade e menor custo (Brasil, 2020).
É comum que as operações desenvolvidas nesse ambiente apresentem características específicas, como a multifuncionalidade, complexidade e complementaridade. Essa primeira se refere ao fato de que, nesse contexto, os grupos atuam de forma multidisciplinar, reunindo especializações políticas, jurídicas, científico-tecnológicas, diplomáticas, militares, econômicas, humanitárias e sociais para alcançar objetivos comuns relacionados à prevenção de ameaças, gerenciamento de crises e solução de conflitos.
A complexidade resulta das relações entre grupos heterogêneos, o que implica desafios desde o planejamento até a execução e a avaliação das ações. Essa complexidade decorre da variedade de agentes e culturas organizacionais envolvidas, da participação de atores não oficiais, e de indivíduos, e da própria volatilidade e imprevisibilidade do ambiente. Assim, o contexto operacional requer, por parte dos militares, conhecimentos sobre os conceitos, características e missões dos parceiros interagenciais, além de capacitação em assuntos civis.
A complementaridade, ou interdependência, expressa a relação entre os diferentes vetores, que possuem capacidade de provocar efeitos significativos sobre as operações como um todo. Essa interdependência, associada à atuação integrada, confere condições de resposta coordenada, amparo legal e, quando necessário, o uso da força (Brasil, 2020).
O conceito de refugiado foi formalizado na Convenção de Genebra de 1951, como toda pessoa que, temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, encontra-se fora de seu país de origem e não pode ou não deseja retornar devido a esse temor. Já o termo deslocado interno refere-se àqueles que, em contextos de conflito, violência ou desastres, são forçados a deixar suas casas, mas permanecem dentro das fronteiras nacionais. Essas definições são reconhecidas pelo Tratado dos Direitos Humanos de 1998 e pelos Princípios Orientadores da Organização das Nações Unidas (ONU), os quais apontam a necessidade de proteção, mesmo em contextos em que o Estado violador continua sendo o provedor formal dessa proteção.
Entre as principais causas de deslocamento, destacam-se: guerras e conflitos armados; perseguições políticas, religiosas ou étnicas; violações generalizadas de direitos humanos e desastres naturais ou causados pelo homem (Simões et al., 2021). No caso dos refugiados, o cruzamento de fronteiras é um elemento essencial para o reconhecimento do estatuto jurídico internacional, ao passo que, para os deslocados internos, o desafio reside na limitação da atuação internacional em soberanias nacionais que por vezes são as próprias causadoras da crise.
A partir do século XX, diversas instituições foram criadas para responder a crises específicas: o Alto Comissariado para Refugiados Russos (1921), a Organização Intergovernamental para Refugiados (1938), a Administração das Nações Unidas para Assistência e Reabilitação (UNRRA, sigla em inglês, 1943), a Organização Internacional para Refugiados (1947) e, finalmente, o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), em 1950. Inicialmente, concebido com caráter temporário, o ACNUR foi institucionalizado de forma permanente, dada a recorrência e o agravamento das crises humanitárias (Simões, 2016).
O Protocolo de 1967 ampliou o escopo da Convenção de 1951, desvinculando o conceito de refugiado do contexto europeu pós-guerra e incorporando outras realidades, especialmente no processo de descolonização da África. Em 1993, a Conferência de Viena reafirmou a universalidade e interdependência dos direitos humanos e consolidou a proteção jurídica dos refugiados como permanente (SIMÕES, et al., 2021).
Nos últimos anos, observa-se o esmaecimento da linha entre migração forçada e voluntária, pois fatores econômicos, ambientais e de segurança frequentemente se entrelaçam. Essa realidade complexifica o sistema internacional de proteção, ainda baseado em marcos jurídicos herdados da Guerra Fria, e desafia a eficácia das instituições na resposta às crises contemporâneas de deslocamento humano (SIMÕES, et al., 2021).
Nesse contexto, reveste-se de importância o estudo acerca de operações interagências em benefício de deslocados e/ou refugiados impactados por questões políticas e psicossociais. Desse modo, o presente trabalho se propõe a estudar como as operações interagências, exemplificadas pela Operação Acolhida e pela UNMISS, atuam na resposta humanitária e na proteção de deslocados e refugiados.
2. DESENVOLVIMENTO
2.1 Os aspectos doutrinários
A relação entre a coordenação interagências e os assuntos civis envolve os níveis de atuação de cada agente. A coordenação ocorre predominantemente nos níveis mais altos da estrutura governamental, onde autoridades, nos níveis político e estratégico, definem diretrizes amplas que orientam a ação dos múltiplos atores no terreno. Em paralelo, a atuação dos assuntos civis acompanha esses níveis, iniciando-se, porém, no nível estratégico, com crescente inserção no tático. À medida que a atuação desce para os níveis locais, intensifica-se a necessidade de articulação com a população, evidenciando que, no nível tático, os assuntos civis assumem papel essencial na ligação entre estruturas institucionais e as comunidades no terreno, conforme a figura seguinte.
Figura 1 – Relação entre a coordenação interagências e os assuntos civis
Fonte: Brasil, 2020.
Ainda, a Figura 1 se adequa à realidade atual do ambiente operacional, caracterizado por conflitos armados assimétricos e crises humanitárias prolongadas. Nesse ínterim, os assuntos civis, que compreendem a governança local, a Cooperação Civil-Militar (CIMIC) e a articulação com atores humanitários tornaram-se um eixo central para as operações interagências, a exemplo da crescente presença de organizações intergovernamentais, agências de ajuda humanitária, ONGs e meios de comunicação, reforçando a vigilância sobre violações de Direitos Humanos e a responsabilização dos Estados por perdas de vidas civis. Dessa forma, essa relação promove a coordenação entre diversos setores civis e militares, oferecendo um modelo eficiente para integrar os assuntos civis aos diferentes níveis de planejamento e execução, ao reduzir a sobreposição de esforços, otimizar recursos e ampliar a legitimidade das intervenções (Brasil, 2020).
2.2 A Operação Acolhida
A partir de 2015, houve um aumento expressivo na migração de venezuelanos para outros países da mesma região. Esse fluxo migratório é consequência do agravamento da crise multidimensional vivida na Venezuela, combinado com políticas mais rigorosas de imigração adotadas por países do Norte Global. Esse fenômeno sobrecarrega países da América do Sul e do Caribe, especialmente por se tratarem de nações em desenvolvimento com um histórico marcante de emigração. Pela primeira vez, muitos desses Estados (ou regiões, como Roraima) estão recebendo um volume significativo de imigrantes (Simões, 2020).
A crise migratória na Venezuela já se estende por mais de dezesseis anos, sendo que, nos últimos cinco, ganhou destaque internacional em razão dos impactos causados nos países vizinhos e pelo enfraquecimento do Estado venezuelano. Devido à proximidade geográfica, Brasil e Colômbia enfrentam, de forma direta, desafios de segurança, posicionando-se como atores principais no acolhimento dos venezuelanos (Grigoli; Almeida, 2021).
Esses imigrantes que chegam ao Brasil entram principalmente por aeroportos internacionais e pela fronteira localizada no estado de Roraima. Nos últimos anos, essa área fronteiriça tem recebido grande atenção das autoridades, devido ao aumento expressivo do fluxo migratório. A principal rota terrestre percorrida é a "Ruta 10", que tem início no Caribe, atravessa a fronteira seca e se conecta à BR-174, permitindo o acesso às cidades de Boa Vista e Manaus (Franchi, 2019).
Além das rodovias nacionais, há diversos caminhos não pavimentados que atravessam a fronteira, facilitando a entrada ilegal de pessoas, veículos e mercadorias. Essa situação também gera preocupações relacionadas à saúde animal, especialmente pela incerteza quanto às condições sanitárias dos rebanhos venezuelanos. Esses fatores estão entre os que mais preocupam o Serviço Oficial de Defesa Agropecuária, devido ao risco de introdução de pragas agrícolas no Brasil (Migon; Lima; Serrano, 2022).
Desde 2017, quando o Estado brasileiro começou a acompanhar o fluxo migratório, um total de 1.028.634 venezuelanos ingressaram no país, dos quais 53% optaram por permanecer no Brasil. Em 2023, o número de venezuelanos que cruzaram a fronteira brasileira chegou a 192.021, representando um aumento de 18% em comparação com 2022. Roraima, principal ponto de entrada desses migrantes, conta atualmente com oito abrigos e três alojamentos destinados a atender a população venezuelana em busca de melhores condições de vida no Brasil. Em termos absolutos, o número de ingressos em 2023 superou o de 2022 em 30.646 pessoas, quando 161.375 venezuelanos entraram no país. Atualmente, o fluxo diário de entrada pela fronteira em Pacaraima chega a até 400 pessoas (Cavalcante, 2024).
Diante desse cenário, o Ministério da Defesa publicou a Diretriz Ministerial nº 3/2018, em 28 de fevereiro de 2018, autorizando a criação da Operação Acolhida. O objetivo da operação é oferecer suporte logístico aos órgãos públicos para a realização de ações humanitárias. Além disso, o Ministério da Defesa emitiu orientações específicas para os três comandantes das Forças Armadas e para o Chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, com o propósito de garantir a execução das missões voltadas ao acolhimento de migrantes em situação de vulnerabilidade no Estado de Roraima (Almeida, 2020).
A Operação Acolhida é caracterizada como uma operação conjunta, interagências, humanitária e logística. Ela é considerada conjunta pela atuação integrada da Marinha do Brasil, do Exército Brasileiro e da Força Aérea Brasileira. É também definida como interagências devido à participação, além das Forças Armadas, de outras entidades que buscam alinhar interesses distintos e coordenar esforços. É humanitária, pois o objetivo central é receber de maneira organizada, sistemática e eficiente os venezuelanos em situação de desamparo e vulnerabilidade. Por fim, é logística, já que sua principal meta é promover a integração dos migrantes venezuelanos à sociedade brasileira (Sousa, 2022).
O objetivo do Governo Federal com a Operação Acolhida é oferecer uma resposta humanitária às demandas que chegam ao Brasil pela fronteira com a Venezuela. Desde abril de 2018, mais de 125 mil refugiados e migrantes venezuelanos foram interiorizados através dessa iniciativa, passando a viver em 1.026 cidades espalhadas por todas as regiões do Brasil. Entre os municípios com maior número de pessoas atendidas estão Curitiba-PR, Manaus-AM, São Paulo-SP, Chapecó-SC e Dourados-MS. A operação busca promover o realocamento dessas populações de maneira voluntária, segura e organizada, além de criar novas possibilidades para sua integração socioeconômica e cultural. (MDS, 2024). A próxima figura permite ter uma noção mais clara da interiorização de venezuelanos em todas as regiões do país.
Figura 2 - A interiorização de venezuelanos no Brasil
Fonte: Adaptado de International Organization for Migration (OIM) (2024, p.1)
Essa Força-Tarefa Humanitária, liderada e coordenada pelo Governo Federal, conta com o suporte de instituições federais, agências da ONU, organizações internacionais e grupos da sociedade civil. É importante destacar o papel significativo desempenhado pelas Forças Armadas nesse esforço. Contudo, a atuação militar na Operação Acolhida tem gerado preocupações, incluindo críticas relacionadas à possível "militarização" e "securitização" da agenda migratória no Brasil (Simões; Vaz, 2023).
2.3 A Operação no Sudão do Sul
Desde sua independência em 2011, o Sudão do Sul tem enfrentado profunda instabilidade política e violência armada. A guerra civil, eclodida em 2013, entre forças do governo e da oposição, provocou um grave colapso humanitário, com milhões de deslocados internos. Esses deslocamentos foram motivados por fatores interligados: insegurança generalizada, perseguições étnicas, omissão estatal na prestação de serviços essenciais e deterioração socioeconômica (Briggs; Monaghan, 2017).
A Missão das Nações Unidas no Sudão do Sul (UNMISS) respondeu a crise humanitária na região com a criação dos Protection of Civilians Sites (POC Sites), que protegeram milhares de pessoas em meio a crise de insegurança que assolava o país. Foram estabelecidos locais dentro de bases da ONU, regidas pelo Status of Force Agreement (SOFA), que suspende a jurisdição estatal sobre tais áreas. Isso impôs à UNMISS o desafio de garantir a proteção sem possuir mandato executivo, limitando sua atuação frente a crimes, embora pudesse patrulhar e monitorar ameaças à paz (Briggs; Monaghan, 2017).
Segundo De Ávila e Goldoni (2019), esses locais, presentes em Juba, Malakal, Bentiu, Bor, Wau e Melut, chegaram a abrigar, em seu pico, mais de 200 mil civis, sendo que o POC de Bentiu concentrou sozinho cerca de 110 mil pessoas em 2016.
Para lidar com essa ausência de mandato, a UNMISS adotou uma abordagem baseada em ações humanitárias integradas com os componentes civil, militar e policial nos POC Sites. A missão articulou patrulhamento contínuo do componente militar, em áreas externas adjacentes, com a participação da UNPOL no patrulhamento no interior dos campos; criou os Community Watch Groups (CWGs) para alerta precoce e envolvimento comunitário; estabeleceu o Informal Mechanism for Dispute Resolution and Mitigation (IMDRM) para mediação de conflitos menores; e implementou cortes tradicionais informais para lidar com crimes graves. Esses instrumentos permitiram, à missão, fortalecer a segurança local com base na cooperação comunitária e na adaptação de práticas tradicionais ao contexto de proteção internacional (Briggs; Monaghan, 2017).
A resposta humanitária foi organizada por meio do sistema de clusters das Nações Unidas, refletindo o princípio de operações interagências. Agências como a Organização Internacional para Migrações (IOM, sigla em inglês), o Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF, sigla em inglês) e a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO, sigla em inglês) lideraram setores como coordenação e gestão do campo, nutrição e segurança alimentar, atuando em estreita colaboração com a UNMISS (De Ávila; Goldoni, 2019). A figura 3 representa o modelo utilizado pelo sistema das Nações Unidas utilizado como base para o emprego na UNMISS.
Figura 3 - Arquitetura da Coordenação Humanitária utilizada no sistema ONU
Fonte: Salud Everywhere, 2024
Ao todo, 12 clusters temáticos foram ativados, com cerca de 300 parceiros humanitários sob a coordenação do Escritório para a Coordenação de Assuntos Humanitários (OCHA) e em articulação com a UNMISS, assegurando resposta multissetorial em larga escala (De Ávila; Goldoni, 2019).
O componente militar da UNMISS realizava patrulhamento ostensivo nas áreas externas aos POC Sites, enquanto o UNPOL conduzia operações de policiamento interno e investigações preliminares. Essa divisão operacional gerava tensões com atores humanitários, que frequentemente questionavam o impacto da presença militar na percepção de neutralidade da missão (Grigoli, 2022).
Com a assinatura do Acordo Revitalizado de Paz, em 2018, e o início da transição a partir de 2020, a coordenação interagências foi fundamental para a avaliação de segurança, reorganização de serviços e comunicação com as comunidades deslocadas. Esse processo, embora complexo, visava a reintegração dos deslocados, o fortalecimento da autoridade estatal e a normalização da resposta humanitária, mantendo a capacidade de atuação emergencial da ONU (De Ávila; Goldoni, 2019).
Atualmente, apenas o Protection of Civilians Site de Malakal permanece sob a gestão direta da UNMISS. Os demais locais, incluindo os antigos POC Sites de Juba, Bentiu, Bor e Wau, foram oficialmente transferidos para a administração do Governo de Transição do Sudão do Sul, passando a ser denominados Campos de Deslocados Internos (IDP Camps). Essa transferência, segundo declarou o então Representante Especial do Secretário-Geral (SRSG), Nicholas Haysom, representa um importante passo da UNMISS no fortalecimento da capacidade estatal sul-sudanesa e no empoderamento do governo para assumir plenamente suas responsabilidades como Estado-Nação na proteção de sua população. Além disso, a medida permite à missão ampliar seu raio de atuação e concentrar esforços em outras áreas sensíveis do território, reforçando o mandato de proteção de civis e apoio ao processo de paz (ONU, 2021).
O caso do Sudão do Sul evidencia como a articulação entre ações humanitárias, operações interagências, com componentes civil-militar da UNMISS, atores estatais e não-estatais pode compensar deficiências institucionais em contextos de conflito, garantindo proteção a civis mesmo sob severas limitações legais e operacionais.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A literatura levantada e os casos explorados neste trabalho permitem inferir que as operações interagências demonstram ser uma ferramenta essencial para enfrentar os desafios impostos pelas migrações transnacionais no cenário atual. Segundo o manual EB70-MC-10.248, essas operações promovem a colaboração entre as Forças Armadas e diversos outros atores, como agências governamentais e não governamentais, organizações civis e militares, tanto nacionais quanto estrangeiras. O objetivo principal dessa iniciativa é unir esforços e interesses para alcançar metas comuns, otimizando recursos e garantindo respostas mais eficientes e eficazes diante de crises humanitárias. Sua abordagem multifacetada, caracterizada pela complexidade e interdependência, evidencia a importância de soluções integradas para lidar com questões cada vez mais difíceis e interconectadas.
Os fatores que impulsionam os movimentos migratórios são variados, abrangendo desde conflitos armados, instabilidades políticas e condições econômicas até impactos das mudanças climáticas. Nesse contexto, a articulação das interagências torna-se imprescindível, especialmente no que tange à coordenação e à implementação de ações humanitárias. Desde a formulação de políticas estratégicas até o envolvimento direto junto às comunidades nos níveis táticos, essa articulação garante que as operações sejam mais inclusivas, eficazes e alinhadas às necessidades no terreno, promovendo respostas equilibradas e bem fundamentadas.
No contexto nacional, um exemplo de grande relevância é a Operação Acolhida, liderada pelo Estado brasileiro para gerir o fluxo de venezuelanos que entra pela fronteira norte do Brasil. Trata-se de uma operação que combina esforços das Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica) com diversas instituições civis e internacionais. Classificada como conjunta, interagências, humanitária e logística, a Operação Acolhida conseguiu interiorizar mais de 125 mil venezuelanos em cidades por todo o país, proporcionando assistência organizada e eficiente.
No panorama internacional, a Missão das Nações Unidas no Sudão do Sul (UNMISS) exemplifica a eficácia das operações interagências em contextos de conflito. Diante de uma guerra civil com graves crises humanitárias, foram estabelecidos os Protection of Civilians Sites (POC Sites) para abrigar deslocados internos. Apesar dos desafios jurídicos e operacionais, a UNMISS integrou esforços civis, militares e policiais, implementando estratégias como grupos de vigilância comunitária e mecanismos informais de resolução de conflitos. Esse caso ressalta o potencial das operações interagências para mitigar falhas institucionais e assegurar a proteção de civis, mesmo em situações de alta instabilidade.
Nesse contexto, infere-se que as operações interagências se mostram fundamentais para enfrentar crises migratórias e humanitárias de forma abrangente e efetiva. Os casos da Operação Acolhida e da UNMISS evidenciam como a cooperação entre diferentes setores pode gerar soluções mais equilibradas, promovendo assistência humanitária, integração social e proteção de populações vulneráveis. Por meio da união de esforços econômicos, jurídicos, sociais e diplomáticos, essas operações reforçam a relevância de estratégias colaborativas no enfrentamento de desafios globais, sempre priorizando a dignidade humana e os valores universais de solidariedade.
REFERÊNCIAS
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Rio de Janeiro - RJ, 23 de julho 2025.
Como citar este documento:
ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXÉRCITO (ECEME). OBSERVATÓRIO MILITAR DA PRAIA VERMELHA (OMPV). Operação Acolhida e Missão das Nações Unidas no Sudão do Sul (UNMISS): a importância das operações interagências para deslocados e refugiados. Rio de Janeiro, 2025. Disponível em: