O passado e presente do arcabouço legal da Defesa Civil contra desastres: o acidente radiológico de Goiânia em 1987

Marcos André Costa Fortunato
 Aluno do curso de Mestrado na ECEME

Introdução

Este artigo examina a ocorrência de acidentes radiológicos, investigando suas causas, repercussões e as lições apreendidas, com ênfase particular no desastre radiológico em Goiânia-GO, com o intuito de proporcionar uma compreensão dos fatores que contribuem para esses eventos e as estratégias preventivas necessárias para mitigar riscos futuros.

Do mesmo modo, o objetivo deste artigo é apresentar as legislações de Defesa Civil da época do acidente ocorrido em Goiânia-GO com o césio-137, em contrapartida, com a legislação vigente. Nesse ínterim, também é mencionado o auxílio que o Brasil recebeu da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) na assistência desse desastre. Sendo assim, a pergunta que guia este artigo é: Qual foi a consequência do acidente radiológico de Goiânia na formulação de políticas de gestão de resíduos perigosos e desastres no Brasil?

Como hipótese, sustenta-se que o acidente radiológico de Goiânia acelerou a implementação de regulamentações mais rigorosas e específicas para o manejo de resíduos perigosos no Brasil. Assim, o governo brasileiro, em resposta ao desastre, e consoante com as recomendações da AIEA, tomou medidas incisivas para reformular e fortalecer as políticas existentes. Em 1988, foi promulgada uma nova legislação com decretos e regulamentos específicos, visando aprimorar o manejo seguro de resíduos perigosos e a gestão de desastres, abrangendo todas as fases, desde o transporte até a disposição final desses materiais. Logo, essas mudanças regulatórias não apenas pretendiam evitar incidentes semelhantes no futuro, como também melhorar a prontidão para lidar com crises relacionadas a desastres naturais e tecnológicos de maneira mais eficaz.

O desastre radiológico de Goiânia

No final de 1985, o Instituto Goiano de Radioterapia, localizado em Goiânia-GO, mudou-se para novas instalações, levando consigo uma unidade de teleterapia com cobalto-60, tendo deixado no seu local de origem uma unidade de teleterapia com césio-137, sem notificar a autoridade de licenciamento, conforme exigido nos termos da licença do instituto (IAEA, 1988a). Com a demolição parcial das instalações anteriores, a unidade de teleterapia com césio-137 ficou exposta e tornou-se totalmente insegura.

Em setembro de 1987, duas pessoas removeram uma unidade de uma máquina de radiação, pensando que poderia ter algum valor como sucata. Não obstante, elas romperam a cápsula da fonte, expondo cloreto de césio radioativo, que emitia uma luz azul brilhante. Todavia, encantados, adultos e crianças manipularam e distribuíram o material, resultando na contaminação de ferros-velhos, residências e locais públicos. Cabe ressaltar que a ruptura da cápsula também contaminou o solo, resultando em um dos mais graves acidentes radiológicos já registrados, com várias pessoas sendo irradiadas e contaminadas (UFRGS, 2006).

O Brasil informou a AIEA sobre a emergência e solicitou seu apoio, conforme previsto na nova Convenção de Assistência para acidente nuclear ou emergência radiológica[1]. De pronto, a AIEA organizou a assistência por meio de médicos especializados norte-americanos (IAEA, 1988b).

Em particular, sobre esta convenção, cabe citar o primeiro artigo, que trata sobre a colaboração entre os Estados partes e a AIEA em situações de acidente nuclear ou emergência radiológica. Esta cláusula possui três incisos que delineiam os princípios para tal colaboração. O primeiro inciso ressalta a necessidade de cooperação para assegurar assistência rápida e mitigar os efeitos das liberações radioativas, com o intuito de proteger a vida, a propriedade e o meio ambiente. Em consonância, o segundo inciso destaca a possibilidade de acordos bilaterais ou multilaterais entre os Estados partes para prevenir ou reduzir lesões e danos resultantes desses eventos. Por fim, o terceiro inciso solicita à AIEA que utilize seus melhores esforços para promover, facilitar e apoiar a colaboração entre os Estados partes (IAEA, 1986).

Rozental (2002) argumenta que as lições aprendidas demonstraram as fragilidades existentes na nova Convenção de Assistência, principalmente na implementação, na legislação e na regulação de um arcabouço regulatório legal apropriado para lidar com situações similares. Considerando o exposto acima, é possível relacionar os eventos anormais radiológicos em conexão direta com as deficiências em uma ou mais das bases essenciais da segurança e proteção radiológica, conforme demonstrado a seguir:

Figura 1 - Causas dos Acidentes Radiológicos

Fonte: ROZENTAL, 2002.

Consoante com as Normas Básicas de Proteção Radiológica, no caso do acidente de Goiânia, encadeiam-se três fases de ações prioritárias a serem tomadas prontamente, quais sejam: Fase Inicial, Fase Intermediária ou de Controle e Fase Final ou Pós-Emergência ou, ainda, Fase de Reconstrução.

A fase inicial de intervenção em acidentes radiológicos compreende ações de administração dos primeiros socorros e a avaliação da gravidade do evento, levando-se em conta as características das fontes radioativas. Sendo assim, as ações incluem resgate, monitoramento de irradiação e contaminação, além do isolamento das áreas afetadas (UFRGS, 2006).

No caso do acidente de Goiânia, especialistas foram rapidamente mobilizados e utilizaram um estádio como área de contenção temporária, onde identificaram e trataram pessoas contaminadas. As triagens médicas revelaram que 20 indivíduos necessitavam de hospitalização. Desafios como a descontaminação da pele e o manejo das lesões foram enfrentados, assim como a realização de exames hematológicos, cuidados de enfermagem e bioensaios que foram essenciais para a detecção e tratamento das infecções. Infelizmente, quatro vítimas faleceram em um período de quatro semanas (IAEA, 1988b).

A fase de controle inicia-se com a obtenção de informações detalhadas sobre cada radionuclídeo presente no incidente e a avaliação radiométrica do local. Isso permite tomar decisões fundamentadas para manejar a emergência radiológica, incluindo controle de acesso, uso de equipamentos de proteção, segurança no resgate, na evacuação e na descontaminação de pessoas e áreas. O ambiente sofreu severa contaminação e a fase de controle foi concluída na maior parte em 3 de outubro, embora tenha continuado até o Natal de 1987. Deste modo, os objetivos principais incluíram prevenir doses elevadas de radiação e identificar e controlar locais de contaminação. Interessante destacar que a descontaminação envolveu o uso de maquinário pesado para remover solo e demolir casas (IAEA, 1988b).

Após a contenção da fonte radioativa e a implementação das medidas de proteção para os trabalhadores, o público e o meio ambiente, a autoridade competente deve anunciar o término da fase de emergência por meio dos canais de comunicação disponíveis (jornal, rádio, televisão). Nessa etapa, deve-se prosseguir com os trabalhos finais de descontaminação e restauração das áreas afetadas, além do gerenciamento dos rejeitos radioativos gerados e do acompanhamento médico das vítimas (IAEA, 1988b).

Finalmente, um acidente desta natureza deve ser documentado o mais breve possível, uma vez que os fatos tendem a se tornarem turvos com o passar do tempo. A disseminação de informações para os meios de comunicação, o público e a força de resposta são especialmentes cruciais. Em particular, as equipes de resposta devem receber apoio na administração e na divulgação de informações públicas adequadas à escala da emergência (IAEA, 1988b).

A Defesa Civil no Brasil (1940 - 1987)

As estratégias de gestão de risco de desastres no Brasil têm, historicamente, privilegiado ações de resposta e recuperação, concentrando-se principalmente no período do impacto e pós-impacto. Sobretudo, as primeiras iniciativas do Estado brasileiro na gestão de desastres datam da década de 1940, motivadas, sobretudo, pelos ataques aéreos que resultaram no afundamento de três navios militares no litoral de Sergipe em 1942 (ALMEIDA, 2015). No entanto, Furtado et al. (2013, p. 12) argumentam que:

“Foi apenas a partir da década de 1960 que o país começou a focar mais atentamente nos problemas decorrentes de desastres, especialmente devido às severas secas na região Nordeste e às intensas chuvas e inundações que afetaram a região Sudeste nos anos de 1966 e 1967” (FURTADO et al, 2013, p.12).

Desta maneira, sob o contexto de proteção contra radiação ionizante, a partir do Decreto n.º 62.151, de 19 de janeiro de 1968, promulga-se no Brasil a Convenção nº 115 relativa à Proteção dos Trabalhadores contra as Radiações Ionizantes, adotada pela Conferência Internacional do Trabalho, em 1960. Em suma, a legislação da época abordava medidas de segurança para a exposição de trabalhadores a radiações ionizantes. O artigo n° 9 exigia sinalização adequada indicando riscos, enquanto o artigo n° 10 determinava a notificação obrigatória de trabalhos envolvendo radiações. O artigo n° 11, por sua vez, destacava a necessidade de controlar os trabalhadores e os locais de trabalho para medir a exposição e garantir que os níveis permitidos fossem respeitados, assegurando a saúde dos trabalhadores (BRASIL, 1968).

Nesse contexto, Almeida (2015) argumenta que nesse momento é possível detectar contornos mais nítidos de um aparato institucional de defesa civil, orientado para os problemas resultantes de desastres com desencadeadores naturais. No final do ano de 1966, foi fundado o  primeiro órgão de Defesa Civil estadual do Brasil, no Estado da Guanabara, seguido pela criação do Ministério do Interior em 1967, do Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP)[2] em 1969 e do Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas (GEACAP) - embrião da Secretaria Nacional de Defesa Civil - fundada no mesmo ano (ALMEIDA, 2015).

Apesar desse processo de organização da Defesa Civil, Furtado et al. (2013) destacam que a perspectiva da instituição sobre os desastres era a de que esses seriam eventos naturais extremos, imprevisíveis e inevitáveis, dos quais a sociedade estaria à mercê. Essa compreensão perdurou, pelo menos, até o final da década de 1970. Com efeito, as Normas Básicas de Proteção Radiológica (NBPR), aprovadas pela Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN) em 1973, fixaram os princípios básicos de proteção contra danos oriundos do uso das radiações e estabeleceram, para vigorar no país, limites que vinham sendo adotados internacionalmente (UFRGS, 2006).

Em setembro de 1987, quando ocorreu o acidente do césio-137 em Goiânia-GO, a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil ainda estava em evolução e carecia de uma estrutura robusta. Embora houvesse regulamentações e órgãos de defesa civil, a coordenação e eficácia das ações eram incipientes. A Secretaria Nacional de Defesa Civil (SEDEC), vinculada ao Ministério do Interior, era responsável por coordenar essas atividades, mas sua estrutura ainda dependia de uma rede de instituições governamentais (DCSC, 2012).

A defesa civil, nos níveis estadual e municipal, ainda era deficiente, com significativos desafios de coordenação a serem superados entre os diferentes níveis governamentais (IAEA, 1988a). A resposta a desastres dependia da mobilização emergencial de recursos e da colaboração entre órgãos civis e militares, enfrentando carência de recursos e capacitação insuficiente (IAEA, 1988a). No desastre do césio-137, a resposta inicial foi liderada por autoridades locais com apoio das Forças Armadas, especialmente do Exército Brasileiro (IAEA, 1988b). Tal cenário descortinou as fragilidades da defesa civil naquela ocasião, vindo a impulsionar melhorias subsequentes que resultaram numa política nacional mais robusta e integrada (BARBOSA, 2009).

O Ciclo de Gestão de Desastres da Defesa Civil

A partir da criação do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), em 1988, começaram a ser implementadas medidas mais robustas na resposta a desastres. Com o decorrer dos anos e a promulgação da Política Nacional de Defesa Civil, em 1995, a gestão de desastres passou a ser entendida como um ciclo formado por quatro etapas: prevenção de desastres, preparação para emergências e desastres, resposta aos desastres e reconstrução (DCSC, 2013).

Recentemente, com a promulgação da nova Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), sancionada pela Lei n.º 12.608, de 10 de abril de 2012, a gestão de desastres passou a englobar cinco ações distintas e interconectadas, sendo estas: prevenção, mitigação, preparação, resposta e recuperação (DCSC, 2013).

Desse modo, inclui-se a fase de mitigação, que se refere à diminuição (ou adaptação) do risco a níveis aceitáveis, e a fase de reconstrução foi substituída pela de recuperação. Essas ações ocorrem de maneira intersetorial e nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal), demandando ampla participação comunitária. Para isso, a gestão de desastres começa sua minimização or meio da prevenção e da mitigação, buscando medidas para avaliar e reduzir o risco de desastre; e, por meio da preparação, tomar medidas para otimizar a resposta do sistema de defesa civil aos desastres. Caso o desastre ocorra, é imprescindível adotar uma resposta imediata, ou seja, adoção de medidas de socorro, assistência às populações impactadas e reabilitação do cenário de calamidade (DCSC, 2013).

Posteriormente, a gestão de desastres promove a recuperação, adotando medidas que restabelecem plenamente a normalidade da comunidade e que fundamentam a própria prevenção pela redução de vulnerabilidades. Assim, o ciclo da gestão se encerra. A atuação da Defesa Civil de um município ou comunidade, diante dos desastres - sejam eles naturais ou tecnológicos - amplia-se com base nessas cinco fases. Atualmente, a defesa civil trabalha com foco na prevenção e mitigação de desastres, para evitar ou minimizar seus efeitos. Nesse sentido, a sensibilização e percepção de risco da comunidade também são importantes para sua prevenção, pois só assim a comunidade pode cobrar e reivindicar melhorias, garantindo continuidade ao processo (DCSC, 2013).

A PNPDEC, ao emergir como a principal diretriz normativa brasileira na área, incorpora avanços significativos no ordenamento jurídico nacional sobre a gestão de desastres. Diferente da normativa anterior (Lei  n.º 12.340/2010), que tinha seu foco principal nas ações de resposta e reconstrução, a política em vigor já destaca a imperatividade de medidas preventivas. Além disso, ela sublinha a necessidade de uma integração das políticas setoriais para enfrentar os riscos, mobilizando temas que abarcam saúde, meio ambiente, mudanças climáticas, saneamento, habitação, entre outros (LOPES; SAMORA, 2023). A PNPDEC enfatiza a importância do envolvimento da sociedade civil, contudo, não esclarece de que forma essa participação deve ser concretizada ou incentivada (ALMEIDA, 2015).

Conclusão

Com base na análise do acidente radiológico de Goiânia e suas consequências na formulação de políticas de gestão de resíduos perigosos no Brasil, é evidente que o evento de 1987 foi um marco decisivo, justamente por expor vulnerabilidades críticas no manejo de materiais perigosos, catalisando reformas abrangentes para mitigar riscos futuros de desastres, quer sejam de origem tecnológica ou de origem natural.

Com efeito, a resposta governamental resultou na criação e implementação de leis e normas mais rigorosas, alinhando as práticas brasileiras com os padrões internacionais. Além disso, o desenvolvimento de novas capacidades institucionais e a capacitação de profissionais fortaleceram o sistema de gestão de desastres no Brasil.

O acidente radiológico de Goiânia serviu como ponto de inflexão que transformou a abordagem do Brasil em relação à gestão de desastres de modo geral. As lições aprendidas e as mudanças implementadas, desde então, não apenas fortaleceram o arcabouço legal da segurança pública e a proteção ambiental, como também robusteceram a capacidade do país para enfrentar desafios futuros de maneira mais preparada e responsável. Essa evolução contínua ressalta a importância de se aprender com os desastres ocorridos anteriormente para construir um futuro mais seguro e sustentável

[1] Adotada em 1986, a Convenção estabelece em forma de tratado o dever dos Estados de notificar acidentes nucleares com efeitos transfronteiriços atuais ou possíveis e o dever do Estado de cooperar para fornecer assistência em caso de acidente nuclear. O Brasil foi o primeiro Estado a solicitar ajuda no escopo da Convenção. Sobre Assistência para mitigar as consequências da emergência radiológica ocorrida em Goiânia (BANDARRA; MARTUSCELLI, 2017).

[2] Decreto-Lei n.º 950, de 13 de outubro de 1969.

 Referências Bibliográficas: 

1. ALMEIDA, Paula Emília. A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil: os desastres como problema político. I Seminário Internacional de Ciência Política na UFRGS, 2015. Porto Alegre: UFRGS, 2015.

2. BANDARRA, L. C. L. A.; MARTUSCELLI, P. N. A Institucionalização da Política Internacional Nuclear: entre a Não Proliferação de Armas e a Prevenção contra Acidentes. Brazilian Journal of International Relations, Vol. 6, n° 3, p. 543-572, 2017.

3. BARBOSA, Tania M. A. A resposta a acidentes tecnológicos: o caso do acidente radioativo de Goiânia. Dissertação de Mestrado na Universidade de Coimbra. Coimbra: Universidade de Coimbra, 2009.

4. BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 62.151 de 19 de Janeiro de 1968 - Promulga a Convenção da OIT número 115 sobre a proteção contra as radiações ionizantes. Brasília: Presidência da República, 1968.

5. BRASIL. Presidência da República. Decreto-lei nº 950, de 13 de outubro de 1969 - Institui no Ministério do Interior o Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP) e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 1969.

6. BRASIL. Presidência da República. Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de 2010 - Dispõe sobre transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências. Brasília: Presidência da República, 2010.

   DEFESA CIVIL - SANTA CATARINA (DCSC). Gestão de Risco de Desastres. Santa Catarina: Defesa Civil, 2013.

7. FURTADO, Janaína et al. Capacitação básica em Defesa Civil. Florianópolis: CAD UFSC, 2013.

8. INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY - IAEA. Convention on Assistance in the Case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency. Vienna: IAEA, 1986.

9. INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY - IAEA. Radiation sources: Lessons from Goiania. Vienna: IAEA, 1988a.

10. INTERNATIONAL ATOMIC ENERGY AGENCY - IAEA. The radiological accident in Goiânia. Vienna: IAEA, 1988b.

11. LOPES, J.; SAMORA, Patrícia Rodrigues. Gestão de desastres no Brasil: inovação por meio da perspectiva de gênero. Cadernos Metrópole, Vol. 25, nº 56, p. 205-228, 2023.

12. ROZENTAL, Jose. Two Decades of Radiological Accidentes Direct Causes, Roots Causes and Consequences. Brazilian Archives of Biology and Technology, Vol. 45, Especial, p. 125-133, 2002.

13. UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL - UFRGS. Princípios Básicos de Segurança e Proteção Radiológica. Porto Alegre: UFRGS, 2006.

Rio de Janeiro - RJ, 11 de dezembro 2024.

Como citar este documento:
Fortunato, Marcos André Costa. O passado e presente do arcabouço legal da Defesa Civil contra desastres: o acidente radiológico de Goiânia em 1987. Observatório Militar da Praia Vermelha. ECEME: Rio de Janeiro. 2024.  

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